Евросоюз и швейцария

«Рамочное соглашение» Швейцарии и ЕС: что это такое?

Слева направо: Роберто Бальцаретти (Roberto Balzaretti), Игнацио Кассис (Iganzio Cassis) и Паскаль Берисвиль (Pascale Baeriswyl) на пресс-конференции в Берне 31 января 2018 года.

(Keystone)

— Да или нет? И если да, то при каких условиях? Сразу или потом? Политические дискуссии на предмет будущих договорно-правовых основ отношений Швейцарии и Европейского союза выходят на новую стадию.

— В центре дебатов находится так называемое «рамочное» или «институциональное соглашение». Вчера на своем очередном заседании швейцарское правительство, Федеральный совет, попыталось сформулировать перспективный курс страны на европейском направлении.

В среду 31 января 2018 года на традиционной пресс-конференции член правительства Швейцарии, глава МИД И. Кассис, сообщил общественности о том, каким образом, по мнению кабинета, должны развиваться дальше отношения Швейцарии и ЕС. Министр иностранных дел Швейцарии Игнацио Кассис (Ignazio Cassis) заявил, что правительство намеренно и дальше придерживаться курса на заключение с Брюсселем «институционального соглашения», однако «мы совершенно не готовы подписывать что угодно. Этот документ есть средство, но не цель. Если нам удастся (подписать его), значит хорошо, нет — значит нет», — подчеркнул И. Кассис.

На вопрос о сроках он уточнил, что в 2019 году в Швейцарии пройдут очередные парламентские выборы, а «в выборный год, как правило, никакие важные решения не принимаются». Поэтому единственным «окном возможностей» остается текущий 2018 год, и этим окном надо распорядится как можно более разумно.

Были вчера озвучены и кадровые новости. Новым главным «переговорщиком» с ЕС со стороны Швейцарии будет Роберто Бальцаретти (Roberto Balzaretti), назначенный, поэтому, главой Дирекции (Департамента) МИД Швейцарии, отвечающего за европейские дела (Direktion für europäische Angelegenheiten — DEA). Статс-секретарь МИД, курировавшая до сих пор все важные досье, Паскаль Берисвиль (Pascale Baeriswyl), лишается, фактически, большей части своего «административного ресурса».

О чем идет речь?

О чем вообще идет речь и что такое «рамочное институциональное соглашение»? Напомним, что Европейский союз исходит из того, что допуск внешних игроков на внутренний рынок Европы предполагает полную синхронизацию правовых основ такого участия. Применение, толкование и правоприменительная практика стран ЕС и «третьей стороны» должны быть одинаковыми по своей сути и логике. Что касается конкретно Швейцарии, то Брюссель исходит из того, что все соглашения, регулирующие отношения ЕС и Конфедерации и образующие два пакета так называемых «секторальных/билатеральных» соглашений, должны регулярно адаптироваться и модернизироваться, дабы они могли поспевать за постоянно изменяющимся и развивающимся европейским законодательством.

Делать это, однако, очень сложно и становится все сложней, с учетом роста числа таких двусторонних соглашений и степени сложности проблем, этими документами регулируемых. Поэтому начиная с 2014 года Берн и Брюссель ведут консультации на предмет подписания документа, который раз и на всегда определил бы основные политико-договорные и технические модальности дальнейшей модернизации отношений Швейцарии и Европы, особенно в части, касающейся допуска швейцарских предприятий на внутренний рынок ЕС. Конкретно речь идет о следующих вопросах:

— Как обеспечить единообразное толкование заключенных между ЕС и Швейцарией соглашений и как синхронизировать правоприменительную практику?

— Как обеспечить единообразный мониторинг правоприменительной практики?

— Как синхронизировать юридический понятийный аппарат, применяемый сторонами?

— Кто, где и на каких основаниях должен разрешать спорные вопросы, которые несомненно будут возникать в отношениях Европы и Швейцарии?

Пока спорными вопросами занимается так называемый «смешанный комитет» («Gemischter Ausschuss»). Однако вся деятельность комитета проходит, так сказать, в рабочем порядке. В будущем же место рядом с «комитетом» должна будет занять еще и полноценная, международно-признанная судебно-юридическая инстанция, например, Европейский суд (Europäischer Gerichtshof / EuGH). Последнее слово должно будет, как и раньше, принадлежать не ему, а все тому же «смешанному комитету», но, в случае согласия, стороны могли бы обратиться в EuGH и признать его решение, не обращаясь дальше за помощью к членам «смешанного комитета».

«Чужие судьи»

В Швейцарии идея подписания такого соглашения не у всех вызывает улыбку радости на лице, поскольку подписание рамочного соглашения фактически обязало бы Швейцарию автоматически вводить у себя все европейские правовые нормы. В авангарде сопротивления находится правоконсервативная Швейцарская народная партия (Schweizerische Volkspartei — SVP/UDC). Она опасается утраты Швейцарией своего национально-государственного суверенитета. Особенно же недовольны «народники» так называемыми «чужими судьями», которые отныне, де, будут вершить судьбы независимой страны.

+ О том, какие исторические коннотации скрываются в понятии «чужие судьи» читайте здесь.

Поэтому вчера в среду на пресс-конференции представители Федерального совета сообщили, что они «рассматривают альтернативные пути, методы и инструменты» разрешения юридических споров ЕС и Швейцарии. «У нас есть идеи относительно того, как бы мы могли продвинуться тут вперед», — заявил И. Кассис. Каких-либо подробностей он, правда, сообщать не стал.

«Торговые барьеры»

Сторонники заключения «институционального соглашения» опасаются, что ЕС, особенно после выхода из него Великобритании, может вернуться к практике возведения торговых барьеров. Швейцария же, со своей стороны, нуждается в новых секторальных соглашениях с ЕС, без них Конфедерация не сможет обеспечить поступательное развитие своей экономики, плотно связанной с экономикой единой Европы. Однако Брюссель не готов подписывать такие соглашения, не имея под ними общей договорно-правовой базы принципиального характера и не найдя приемлемого для всех ответа на вышеперечисленные вопросы. По их мнению, ни о какой автоматической имплементации в Швейцарии европейского законодательства не может быть и речи, все демократические права, включая право на референдум, остались бы у швейцарского народа, вопреки утверждениями «SVP», в полном объеме.

Перевод с немецкого и адаптация: Игорь Петров.

Подпишитесь на наш бюллетень новостей и получайте регулярно на свой электронный адрес самые интересные статьи нашего сайта

Швейцария и Евросоюз: новый этап нормализации отношений

Напряженность между Конфедерацией и Евросоюзом возникла после того, как в феврале 2014 года швейцарцы поддержали на референдуме инициативу по ограничению иммиграции. Ситуация начала меняться в лучшую сторону только в этом году: официальный визит в Берн главы Еврокомиссии Жана-Клода Юнкера стал знаком того, что отношения между Швейцарией и ЕС снова нормализуются, а период сложностей, кажется, подошел к концу.

Во время пресс-конференции в пятницу Лойтхард и Юнкер говорили о необходимости партнерства между Конфедерацией и странами ЕС и подчеркнули, что остались довольны результатами достигнутых договоренностей.

Среди важных документов стоит отметить соглашение о торговле эмиссионными квотами. Система торговли сертификатами считается важным инструментом снижения выбросов парниковых газов в атмосферу. С 2019 года швейцарские промышленные предприятия получат к ней доступ и смогут покупать или продавать разрешения на выбросы CO2.

Экспортные компании приветствуют соглашение о взаимном признании критериев соответствия товаров, услуг и процессов, которое должно снять многие торговые барьеры. Оно позволило бы, например, швейцарским предприятиям не получать отдельный сертификат для экспортируемых в страны ЕС продуктов.

Важный шаг был сделан и в финансовой сфере. До конца года страны Евросоюза должны подтвердить готовность Еврокомиссии не дискриминировать швейцарскую биржу и признать, что швейцарские правила функционирования и надзора за финансовыми рынками соответствуют европейским.

Помимо этого, швейцарские правоохранительные органы получат доступ к электронной базе дактилоскопических данных Eurodac, в которой содержатся отпечатки пальцев просителей убежища, зарегистрированных на территории стран-участниц Дублинского соглашения.

Также будут обновлены соглашения о научном и техническом сотрудничестве между департаментом здравоохранения и Европейским агентством химических веществ. Ожидается возобновление переговоров о сотрудничестве Швейцарии с Европейским железнодорожным агентством (ERA) и Европейским агентством глобальных спутниковых навигационных систем (GSA).

Швейцария, со своей стороны, решила сделать щедрый жест. Она намерена, как и раньше, содействовать сокращению экономического и социального неравенства. На эти цели в течение 10 лет будут выделены 1,3 миллиарда франков: 200 миллионов из них пойдут на поддержку проектов в области иммиграции, а более одного миллиарда будут направлены на развитие системы образования и уменьшение безработицы среди молодежи в странах, вступивших в ЕС после 2004 года.

В ходе пресс-конференции Дорис Лойтхард подчеркнула, что Швейцария не преследует политических интересов. Оказание финансовой помощи не связано с подписанными соглашениями и должно рассматриваться скорее как символ добрых отношений с другими странами. Решение о выделении средств должно еще получить одобрение парламента. Пока же представители Швейцарской народной партии (UDC) выступили с предложением провести референдум по этому вопросу и дать возможность избирателям самим решать, готовы ли они отдать европейцам более миллиарда франков.

Швейцария также ожидает скорейшего решения многих других вопросов. В частности, речь идет о более активном участии Конфедерации в переговорах о будущем Дублинского соглашения, сотрудничестве в рамках Шенгенского соглашения, доступе к базе данных Europol, программе ЕС «Europe Créative» и проекте Galileo.

Стоит отметить, что переговоры о рамочном институциональном соглашении между Швейцарией и ЕС ведутся до сих пор: Берн и Брюссель обсуждают условия уже несколько лет. Напомним, что договор должен регулировать отношения между Конфедерацией и Евросоюзом и процесс взаимодействия в случае возможных споров. Хотя конкретных решений по этой теме в ходе встречи принято не было, обе стороны подтвердили намерения укреплять и дальше развивать двусторонние отношения.

Швейцария и Евросоюз: насколько выгодно сотрудничество?

Такие цифры озвучил директор экономической политики ведомства Эрик Шайдеггер в интервью газете Schweiz am Sonntag, ссылаясь на данные многочисленных исследований. Приблизительный расчет был сделан на основании показателей роста ВВП Конфедерации за последние годы, наблюдавшегося даже в период экономического кризиса.

Напомним, что так называемый первый пакет двусторонних соглашений между Брюсселем и Берном вступил в силу в 2002 году. Подписанные документы касаются снижения таможенных пошлин в сфере торговли сельскохозяйственной продукцией, взаимного признания сертификатов на промышленные товары, сотрудничества в сфере наземного и воздушного транспорта, госзакупок, а также совместной научной деятельности.

В «первый пакет» вошло и Соглашение о свободном перемещении лиц между Конфедерацией и ЕС, по которому европейцы получили доступ к швейцарскому рынку труда и наоборот. Однако, устав от большого числа иностранцев, в этом году на референдуме 9 февраля швейцарцы проголосовали за ограничение иммиграции. Этот шаг, по всей вероятности, вынудит Швейцарию отказаться от участия в Соглашении о свободном перемещении. В таком случае под угрозой окажется и исполнение остальных документов из «первого пакета», связанных между собой специальной оговоркой, получившей название «метод гильотины» («guillotine clause»). О том, как результаты референдума не замедлили сказаться на пролонгации участия Швейцарии в европейских исследовательских и образовательных проектах, мы уже писали.

Впрочем, противники сотрудничества с ЕС продолжают настаивать: Швейцарии следует идти своим путем, иначе ее процветание и благополучие окажутся под угрозой. Их миссия пока не закончена – после голосования 9 февраля Федеральный совет ведет активные переговоры о подписании институционального соглашения с ЕС, которое, по выражению швейцарской прессы, станет «прочным фундаментом» для уже заключенных и будущих двусторонних договоров. Сотрудничество с ЕС играет немаловажную роль в экономике страны: в 2013 году на европейский рынок приходилось 55% экспорта и 73% импорта продукции.

Каким образом SECO удалось оценить финансовый результат от вступления в силу «первого пакета» соглашений? По словам Эрика Шайдеггера, в 2008 году швейцарский ВВП достиг 527 млрд франков, при этом результаты многочисленных исследований указывают на то, что от 1% до 3,2% этой суммы приходятся на экономический эффект от внедрения двусторонних соглашений с ЕС.

По информации Государственного секретариата по экономике, Конфедерация пережила посткризисный период 2007-2012 годов с меньшими потерями, чем США, Великобритания, Япония и страны еврозоны, такие как Германия и Франция. Ей удалось сохранить темпы роста в среднем на уровне 1,7%, несмотря не только на общие финансовые и экономические трудности, но и проблемы, возникающие в связи с сильным франком. При этом до 2002 года (в годы подъема) темпы роста швейцарской экономики составляли около 1,8%. Если же оглянуться еще на 20 лет назад, то оказывается, что в то время Конфедерацию опережали по темпам роста многие индустриальные страны, напомнил Эрик Шайдеггер.

«Таким образом, прекрасно видно, что [швейцарская] экономика очень хорошо развивалась с 2002 года, во многом благодаря соглашениям «первого пакета». Свободное перемещение граждан в этот период сыграло роль серьезного фактора стабильности», – пришел к выводу представитель SECO.

Более подробная информация о влиянии Соглашения о свободном перемещении на швейцарскую экономику содержится в отчете, опубликованном ведомством этим летом. Согласно представленной в нем информации, в 2013 году число иммигрантов из европейских стран достигло рекордной цифры – 66200 человек. Большинство из них (60%) приехали в Швейцарию в качестве наемных работников. При этом речь идет о квалифицированном персонале: 58% европейских иммигрантов – выпускники университетов и высших школ и всего 14% имеют только среднее образование.

Широкий выбор потенциальных работников, для которых были устранены административные препятствия по найму на работу, способствовал созданию новых рабочих мест. За последние 12 лет число занятых в швейцарских компаниях сотрудников выросло на 624 тысячи человек, что соответствует 1,3% роста в год. Около половины этих мест были заняты иммигрантами или жителями приграничных регионов, остальные пришлись на швейцарцев. Несмотря на рост конкуренции на рынке труда, в Конфедерации не наблюдается серьезного роста безработицы, отмечает SECO. Эти данные свидетельствуют о том, что швейцарскому рынку труда удалось безболезненно адаптироваться к происходящим изменениям, считают в ведомстве.

Не отрицая того факта, что в результате открытых для европейцев границ выросла нагрузка на швейцарскую систему страхования от безработицы (в рамках прогнозов), SECO также обратил внимание, что увеличение числа работающих мигрантов оказало благоприятное воздействие на пенсионную систему Конфедерации, столкнувшуюся с проблемой «старения» населения.

«Даже в самое трудное время ВВП на душу населения в Швейцарии прогрессировал в среднем на 0,5% в год», – отметил Эрик Шайдеггер. Добавим, что, по крайней мере, за 12 лет действия «первого пакета» соглашений с Евросоюзом Конфедерация не утратила своего места в списках богатейших и наиболее процветающих стран мира.

Сможет ли новый «господин Европа» спасти отношения между Швейцарией и ЕС?

В последний день января Федеральный совет собрался на заседание, в ходе которого обсудил новые подходы к устранению разногласий с ЕС.

Для находящейся в центре Европы Швейцарии отношения с Евросоюзом и доступ к европейскому рынку, на который приходится половина швейцарского экспорта, имеют огромное значение, подчеркивается в правительственном коммюнике. Однако, несмотря на недавно достигнутые успехи в решении некоторых вопросов, существенные разногласия все-таки остаются.

В частности, речь идет о рамочном (кадровом или институциональном) соглашении, споры вокруг которого не утихают уже несколько лет. В конце декабря договор вновь стал причиной возникновения напряженности между Конфедераций и ЕС.

Дело в том, что Брюссель отказался признавать эквивалентность швейцарской биржи на неограниченный срок, пока под рамочным соглашением не будут поставлены подписи обеих сторон. Федеральный совет назвал решение ЕС дискриминационным, так как, по его мнению, недопустимо смешивать технические и политические вопросы. Следует отметить, что такой же позиции придерживаются не только швейцарцы, но и некоторые другие европейские страны, выступившие в защиту Конфедерации.

Отстаивать интересы Швейцарии в переговорах с ЕС поручено Роберто Бальцаретти: с 1 февраля он возглавляет европейский отдел Департамента иностранных дел и исполняет обязанности, которые раньше делили между собой Анри Жета и Паскаль Берисвиль. Сам отдел также ожидает реорганизация.

52-летний уроженец Тичино, Бальцаретти, получивший в прессе прозвище «господин Европа», ранее возглавлял Дирекцию по международному публичному праву и был послом Швейцарии при ЕС. У него есть десять месяцев, чтобы выйти из тупика, в котором оказались швейцарско-европейские отношения, и найти те формулировки рамочного соглашения, которые бы не противоречили интересам Конфедерации.

В любом случае, если прогресс не будет достигнут в этом году, то в 2019 году его тем более не стоит ожидать из-за выборов, которые пройдут как в Конфедерации, так и в ЕС. Таким образом, подписание рамочного соглашения может затянуться вплоть до 2020 года.

Кроме этого, Федеральный совет пришел к выводу, что широкая аудитория не всегда до конца осознает сложность и важность проблем, связанных с подписанием институционального соглашения, поэтому отныне информированию об особенностях двусторонних отношений между Швейцарией и ЕС будет уделяться больше внимания.

Во время пресс-конференции, посвященной новому назначению, министр иностранных дел Швейцарии Игнацио Кассис неожиданно пожурил журналистов за то, что переговоры с ЕС становятся темой ежедневных спекуляций в СМИ. За эти слова он был тут же раскритикован в авторских колонках: в конце концов, разве не в этом и состоит роль медиа, чтобы поднимать проблемы, задавать вопросы (часто неудобные) и подвергать все сомнению?

Реакция Брюсселя на нововведения Берна не заставила себя ждать. Еврокомиссия приняла к сведению намерения швейцарской стороны, но продолжает настаивать на том, что приоритетное значение имеет рамочное соглашение. От его ратификации зависят все остальные возможные соглашения, регулирующие доступ Швейцарии на европейский рынок.

Любопытно, что, общаясь с журналистами, Кассис снова использовал свою любимую метафору. Он говорил, что «перезапустить» двусторонние отношения можно, нажав на «кнопку перезагрузки». Остается надеяться, что перезапуск пройдет без сбоев.