Национальный режим пребывания иностранных граждан означает что иностранцы

Правовые режимы пребывания иностранных граждан

Режим идентичности – полное равноправие с гражданами данного государства.
Режим взаимности– предоставленные права иностранцев соответствуют правам граждан в государстве гражданской принадлежности данных иностранцев.

Проявление данного режима:

Ст. 1194 ГК РФ – Правительством РФ могут быть установлены ответные ограничения (реторсии) в отношении имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц тех государств, в которых имеются специальные ограничения имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц.

Национальный режим– иностранцы в принципе обладают равным статусом с гражданами, но при этом возможны отдельные ограничения в правах, вводимые специальными актами.
Специальный режим – предоставление иностранным гражданам соседних государств определенных привилегий, связанных с торговлей, пересечением границы и т.д.

Здесь же можно говорить о правовом режиме «открытых дверей» - упрощенный въезд и нахождение иностранцев на территории государств в целях отдыха (туризма), деловых отношений (в том числе инвестирования в национальную экономику)

Режим наибольшего благоприятствования– иностранным гражданам любого государства предоставляется наилучший правовой статус, который возможен в отношении иностранцев какого-либо государства исходя из любого другого режима.

Ограничение прав иностранных граждан

Ограничения избирательных прав и права на участие в референдуме.

Ст. 12 ФЗ от 25.07.2002 г.:

Иностранные граждане в РФ не имеют права избирать и быть избранными в ФОГВ и ОГВ субъектов РФ, а также участвовать в референдуме РФ и референдумах субъектов РФ

Постоянно проживающие в РФ иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в ОМВ и участвовать в местном референдуме.

(Для таких прав для иностранных граждан необходимо наличие международного договора.)

Договор между Киргизией и РФ о правовом статусе граждан этих государств, постоянно проживающих на территории другого государства от 13.10.1995 г.

Ст. 4

Постоянный житель пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, что и граждане Стороны проживания, постоянно проживающие на её территории, за изъятиями, установленными настоящим договором.

Постоянный житель не пользуется следующими правами:

- избирать и быть избранным на высшие государственные должности и в представительные органы власти стороны проживания

- занимать должности глав областных, районных, городских, сельских, поселковых администраций и их заместителей.

Ограничение доступа к публичной службе

иностранные граждане:

не могут находиться на муниципальной службе
могут поступать на военную службу по контракту
могут быть приняты на работу в ВС РФ, другие войска и воинские формирования в качестве лица гражданского персонала
не могут находиться на военной службе по контракту в органах федеральной службы безопасности, внешней разведки, государственной охраны
не могут замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под государством-флагом РФ. Эти должности – капитан судна, старший помощник, старший механик и радиоспециалист.
не могут быть членом экипажа военного корабля РФ или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации
не могут быть командиром воздушного судна гражданской авиации
не могут быть приняты на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности РФ. Это следующие объекты и организации:

объекты и организации ВС РФ, других войск и воинских формирований
структурные подразделения ОГВ и организаций по защите государственной тайны и подразделения, осуществляющие работы, связанные с государственной тайной
организации, в состав которых входят радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, на которых осуществляются разработка, производство, эксплуатация, хранение, транспортировка, и утилизация ядерного оружия, радиационно опасных материалов и изделий

Ограничение доступа к труду:

Правительство РФ ежегодно определяет потребность в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической обстановки…
Правительство РФ вправе устанавливать квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу
Правительство РФ вправе ежегодно устанавливать допустимую долю иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами

Ограничение на передвижение по территории РФ:

Перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданами требуется специальное разрешение:

Территории ЗАТО.
Территории с регламентированным посещением для иностранных граждан.
Территории, на которых введено чрезвычайное или военное положение.
Территории, на которых в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим пребывания.
Территории закрытых военных городков.
Территории или объекты, в пределах которых введен режим КТО.
Зоны экологического бедствия
Пограничные зона
Объекты и организации ВС РФ, других войск и воинских формирований
Объекты, на которых размещаются органы государственной власти и иные органы и организации, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну
Другие территории, организации и объекты, для посещения которых российским гражданам требуется специальное разрешение

Существует ряд других ограничений, установленных иными федеральными законами.

Правовой режим иностранцев

Специфика правового статуса иностранца состоит в том, что он находится в сфере двух юрисдикций:

а) под полной территориальной юрисдикцией государства пребывания (т. е. государства, являющегося иностранным по отношению к данному лицу);

б) под личной (ограниченной) юрисдикцией своего государства.

В древности иностранцы на территории государства пребывания были практически бесправны. Со временем иностранные купцы, мастера стали получать специальный режим.

Колониальные державы добивались для своих граждан на территории колоний или зависимых стран «режима капитуляций», т. е. режима, при котором иностранец практически выводился из-под юрисдикции местных законов (экстерриториальная юрисдикция).

Так или иначе, проблема правового режима иностранца была интернационализирована и попала под международно-правовое регулирование. В условиях развития сотрудничества и миграции потребовалось выработать общие подходы и принципы отношения к иностранцам.

Специальные положения о режиме иностранцев содержатся в разнообразных двусторонних договорах: консульских конвенциях, договорах о поселении, торговых договорах, соглашениях о социальном обеспечении и т. п.

Основным методом международно-правового регулирования проблематики иностранцев пока является двустороннее регулирование. Попытки выработать многосторонний договор по этим вопросам успеха не имели. Единственным многосторонним договором является Межамериканская конвенция о статусе иностранцев 1928 года.

В большинстве государств существует разрешительная система въезда (транзита) иностранцев, т. е. система виз, которые выдаются консульствами за рубежом. Безвизовый въезд (транзит) для всех или некоторых категорий иностранцев и/или поездок устанавливается соглашением между государствами на взаимной основе.

Возможно и одностороннее предоставление государством права безвизового въезда для граждан всех или отдельных государств: Украина в 2004 году отменила все въездные визы для граждан ЕС, а Грузия  для граждан России.

Визовые формальности упрощаются, как правило, в рамках интеграционных объединений. Между отдельными странами ЕС в 1993 году была введена в действие Конвенция по применению Шенгенского соглашения 1980 года в целях отмены контроля на общих границах. Суть Конвенции в том, что виза, полученная для въезда в одну страну  участницу «шенгенской зоны», действительна для въезда в другую страну-участницу. «Шенгенская зона» является единой визовой зоной (зоной с единым режимом въезда), имеющей как бы общую внешнюю границу с третьими странами.

Подобная паспортно-визовая и таможенная граница, которую страны ЕС установили в отношении третьих стран, играет роль своего рода «нового железного занавеса», которым ЕС «отгородился» от внешнего мира. А если учесть, что со многими странами у ЕС имеются на взаимной основе соглашения о безвизовом пересечении гражданами границ, то Россия, российские граждане оказываются в этом отношении в дискриминационном положении.

Визовые режимы во многих государствах, особенно в США, являются довольно жесткими, что заставляет большое количество россиян просто отказываться от поездок в эти страны. Подобная практика не содействует укреплению доверия и взаимопонимания.

Кроме того, отдельные государства и группы государств (США, ЕС) практикуют концепцию «нежелательных иностранцев» и отказывают в визе некоторым иностранным гражданам без объяснения причин. Такими причинами могут быть, среди прочего, подозрения в террористической деятельности, в деятельности по отмыванию денег, а в США  еще и «антиамериканские» высказывания.

В первые годы XXI века США отказали во въезде в страну известному российскому исполнителю песен И. Д. Кобзону, писателю-юмористу Михаилу Задорнову. По такому принципу России следовало бы отказывать в визах всем авторам антироссийских публикаций в американских изданиях, руководителям ряда банков, части членов Конгресса и др.

В отношениях между отдельными государствами упрощение на взаимной основе визовых формальностей происходит для отдельных категорий лиц: дипломатов, туристов, предпринимателей, экипажей воздушных судов, лиц, въезжающих с целью обучения, и т. п. Упрощение может идти по пути выдачи многократных виз, т. е. виз многократного действия, сохраняющих право въезда в течение определенного срока.

Визовая политика используется многими государствами для получения односторонних выгод, достижения определенных целей, например для стимулирования импорта «белых воротничков», т. е. для привлечения в страну высокоинтеллектуальных кадров. Тем самым обеспечивается приоритет страны в глобальной экономической конкуренции. Это особенно характерно для визовой политики США.

Кроме того, государства используют визовую политику для получения преимуществ либо своей «доли» на мировом рынке услуг. Если облегчить визовый режим для туристов, приток их возрастет, а с ним возрастут и доходы, приток валюты. Если облегчить визовый режим для лиц, приезжающих на учебу, возрастет загрузка (и доходы) национальных учебных заведений, увеличится концентрация в стране интеллектуальных ресурсов.

Находящиеся в стране иностранцы классифицируются по двум признакам: цель и время пребывания. Обычно время пребывания зависит от цели.

Целью пребывания иностранца могут быть: выполнение представительских функций (представлять авиакомпанию), постоянное проживание, туризм, отдых, лечение, учеба, гастроли, частные дела, участие в работе научной конференции или в спортивных соревнованиях, трудовая деятельность по контракту, пребывание по приглашению общественной организации и т. п.

В практике СНГ заметна категория лиц, проходящих службу в иностранных Вооруженных силах на основе специальных соглашений (Соглашение между Россией и Арменией 1994 г., Соглашение между Россией и Казахстаном 1995 г.).

По времени пребывания иностранцы подразделяются на постоянно проживающих и временно проживающих. Разрешение на въезд иностранца не означает, что он вправе постоянно пребывать на территории государства; для постоянного пребывания необходимо специальное разрешение.

Временно пребывающие на территории государства иностранцы имеют статус нерезидентов, а постоянно пребывающие  резидентов. Различаются эти режимы объемом прав и обязанностей иностранцев, в частности в трудовой, налоговой, социальной и некоторых иных сферах. Право на занятость, т. е. на трудовую деятельность, принадлежит только резидентам.

Временно проживающие иностранцы условно подразделяются на иностранцев:

 находящихся в стране в течение непродолжительного срока (туристы, экипажи транспортных средств, транзитные пассажиры и т. п.);

 находящиеся в течение продолжительного срока  до 5 лет (персонал иностранных представительств, средств массовой информации и т. п.).

В современном МП предусмотрено, что в отношении иностранца должны соблюдаться все общепризнанные права человека. Это  тот обязательный минимум, из которого состоит правовой режим иностранца.

Дополнительные черты правосубъектности иностранца придаются на основе известных принципов-стандартов:

 принципа взаимности;

 принципа недискриминации;

 принципа предоставления национального режима;

 принципа предоставления режима наибольшего благоприятствования;

 принципа предоставления преференциального (т. е. привилегированного, особо льготного) режима.

При этом дискриминационный режим или исключительный режим (т. е. режим, не имеющий аналогов применительно к другим странам) можно называть специальным режимом.

Эти принципы в международной практике по отдельности или в комплексе применяются либо во всех или большинстве сфер жизни и деятельности иностранца, либо лишь в отдельных сферах.

Наибольшее распространение получила практика предоставления иностранцам на основе взаимности национального режима (ст. 62 Конституции РФ). Это означает, что иностранцы получают тот же объем прав и обязанностей, что и собственные граждане (за некоторыми исключениями, касающимися, например, государственной службы, воинской службы, участия в выборах, митингах, права собственности на землю, материальной помощи со стороны государства, права на дипломатическую защиту и т. п.).

Как правило, предоставление национального режима как бы совпадает с режимом недискриминации и режимом наибольшего благоприятствования. Это предполагает, что на территории страны пребывания иностранцы из одного государства не дискриминируются по сравнению с иностранцами из другого государства; более того, все они уравниваются в наилучших условиях.

Государства пребывания обязаны предоставить иностранцам свободный доступ в дипломатическое или консульское представительство их стран.

Россия имеет с рядом государств, образовавшихся на постсоветском пространстве, специальные соглашения о статусе постоянно проживающих иностранцев  выходцев из этих стран. Соглашения предусматривают на взаимной основе приближение правового режима для данной категории иностранцев к национальному режиму.

Примером такого соглашения может служить Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 20 января 1995 года.

Российским законодательством на иностранцев распространен национальный режим в части обращения в суд и других процессуальных действий (ст. 398 ГПК РФ, ст. 254 АПК РФ).

Имущественные права и обязанности иностранцев регулируются внутренним гражданским правом; вопросы въезда, проживания и передвижения  административным правом. Во внутреннем праве США сложился самостоятельный комплексный институт  право иностранцев (Law of Aliens).

Специальными соглашениями государства устанавливают порядок допуска иностранцев к высшему, среднему специальному образованию, к медицинскому обслуживанию. Обычно этот допуск взаимно осуществляется на основе одного из режимов  национального режима, режима недискриминации, наибольшего благоприятствования или преференциального режима. Используется и сочетание этих режимов.

Иностранцы несут ответственность за все преступления, которые они совершили на территории государства пребывания, по законам этого государства.

Зачастую государства высылают, по взаимной договоренности, иностранцев, совершивших преступление на их территории или на территории другого государства (если такое преступление не затрагивает государство пребывания). Обязанность выдачи (экстрадиции) проистекает из международного договора: есть договор  есть обязанность экстрадиции; нет договора  экстрадиция становится «доброй волей».

Согласно российскому уголовному праву (ст. 12 УК РФ), иностранцы, совершившие преступление вне пределов России, подлежат уголовной ответственности, если преступление направлено против интересов России, а также в случаях, предусмотренных международным договором. В этом положении УК можно усмотреть экстратерриториальное действие нормы российского уголовного права.

В Уголовном кодексе РФ и Кодексе об административных правонарушениях России есть ряд составов правонарушений, которые приложимы только к иностранцам: нарушение режима пребывания в России (ст. 18.8 КоАП), шпионаж (ст. 276 УК).

В рамках права интеграции государства на взаимной основе предоставляют на своей территории гражданам страны-партнера особо льготные правовые режимы в той или иной сфере. Такие преференциальные режимы являются признанными исключениями из действия принципов недискриминации и наибольшего благоприятствования.

Преференциальные режимы могут иметь также на взаимной основе отдельные категории иностранцев, которых связывают со страной пребывания какие-то цивилизационные особенности. Так, в Конституции Португалии (ст. 15) указано, что граждане португалоязычных стран могут обладать по международному соглашению или на взаимной основе дополнительными правами, т. е. правами в большем объеме, чем иные иностранцы.

Преференции могут иметь также иностранцы в рамках так называемого приграничного сотрудничества, т. е. граждане двух сопредельных стран, проживающих в приграничной полосе. Преференции могут касаться, например, порядка пересечения границы и въезда на территорию сопредельного государства.

Преференциальным режимом (близким к экстерриториальности или совпадающим с ней) пользуются также гражданские и военнослужащие воинских частей, расквартированных на территории иностранного государства.

Самостоятельным международно-правовым институтом является также институт трудящихся-мигрантов. Речь идет о правовом положении иностранцев, прибывающих на территорию соответствующего государства с целью трудоустройства. Данный институт в значительной степени опирается на многосторонний метод регулирования.

Важную роль в становлении и развитии данного института сыграли конвенции МОТ, в частности:

 Конвенция о трудящихся-мигрантах 1949 года (№ 97). Конвенция предусматривает распространение на трудящихся-мигрантов недискриминационного режима и режима наибольшего благоприятствования в отдельных вопросах статуса доступа к трудовой деятельности и ее осуществления;

 Конвенция о равноправии граждан страны, иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения 1962 года (№ 118). Конвенция предусматривает предоставление иностранцам и апатридам национального режима в сфере социального обеспечения;

 Конвенция о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 года (№ 143). Конвенция предусматривает предоставление иностранцам недискриминационного режима в части возможностей трудоустройства и гарантий прав и свобод в сфере занятости.

В Европейской конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов 1979 года «трудящийся-мигрант» определен как «гражданин государства  участника Конвенции, которому разрешено другим государством проживать на его территории для выполнения оплачиваемой работы» (ст. 1).

Конвенция регулирует вопросы въезда, передвижения, условий работы и трудоустройства, жилища, налогообложения и т. п.

Конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 года охватывает такие вопросы, как подготовка к миграции, выезд, транзит, период пребывания в государстве работы по найму, возвращение в государство происхождения (обычного проживания).

В качестве механизма контроля в соответствии с Конвенцией создан и функционирует Комитет по защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей. Он состоит из экспертов, избираемых в личном качестве по принципу справедливого географического представительства.

Внутренним правом иностранцам может быть запрещено заниматься некоторыми видами трудовой, профессиональной деятельности. Иностранцы не могут работать в стране пребывания, например в качестве адвокатов или нотариусов. Они не могут быть капитанами морских судов или в экипаже воздушных судов.

В Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (резолюция ГА ООН 1985 г.), закреплено положение, указывающее государствам на недопустимость массовой высылки иностранцев, если они законно находятся на территории соответствующей страны.

Иностранцы имеют право в любое время покинуть страну пребывания. Однако выезд может быть не разрешен, если иностранец:

 задержан по подозрению в правонарушении, привлечен к ответственности в качестве обвиняемого, осужден за совершение преступления;

 не выполнил обязательства перед государством, юридическими и физическими лицами (не уплатил налоги, не вернул долг и т. п.).

Срок пребывания иностранца может быть сокращен, если отпали основания для его пребывания на территории соответствующего государства (аннулирование аккредитации журналиста, закрытие представительства банка и т. п.).

Правовой режим иностранных граждан

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН — порядок и характер регулирования правового положения иностранных граждан национальным законодательством страны.

Существует несколько видов режимов:

режим национального пребывания — предоставление иностранным гражданам такого объема прав, свобод и обязанностей, которым пользуются граждане данного государства. В соответствии с Конституциями большинства государств иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами;

преференциальный режим — особый льготный экономический режим, предоставляемый одним государством гражданам другого без распространения на третьи страны;

режим наибольшего благоприятствования — предоставление гражданам каждой из договаривающихся стран такого режима, которым пользуются граждане третьего государства и который является наиболее благоприятным;

режим реторсий — ответные, ограничивающие права и свободы иностранных граждан меры, принимаемые государством в ответ на дискриминационные меры другого государства. В РФ режим реторсий применяется в случае, если иностранным государством установлены ограничения в реализации прав и свобод граждан России (в такой ситуации Правительство РФ вправе принять решение об установлении соответствующего порядка реализации прав и свобод гражданами этого государства на территории России);

привилегированный режим — связан с режимом капитуляций (англ.), по которому восточноевропейские государства предоставляли гражданам некоторых европейских государств значительно большие права, чем своим собственным. [4]

Режим иностранцев

Понятие иностранца. Режим иностранца устанавливается внутренним законодательством государств с учетом их международных обязательств.

Существуют два определения понятия иностранца. Одно из них носит общий, теоретический характер: иностранец — лицо, находящееся на территории любого государства, не являющееся гражданином этого государства и имеющее гражданство другого государства. Как показывает практика, этого определения во внутригосударственной сфере явно недостаточно. Можно иметь иностранное гражданство и все же считаться на территории государства пребывания лицом без гражданства. Другое определение обычно встречается во внутригосударственном праве. Оно имеет чисто практическое, внутреннее значение, так как устанавливает, какие лица относятся к иностранцам в том или ином государстве. Это определение имеет множество модификаций. Оно, таким образом, не едино.

Типичным определением второго рода является следующее: иностранными гражданами признаются лица, не являющиеся гражданами страны пребывания и имеющие доказательства наличия у них гражданства иностранного государства.

Использование термина «иностранный гражданин» вместо термина «иностранец» можно считать более точным, так как в законодательной практике ряда государств термин «иностранец» применяется в широком смысле, охватывая не только иностранных граждан, но и лиц без гражданства.

Обращает на себя внимание разница между приведенными выше определениями. Для отнесения какого-либо лица к категории иностранных граждан недостаточно, чтобы оно, не будучи гражданином государства пребывания, имело гражданство иностранного государства. Необходимо, чтобы оно обладало доказательством наличия у него такого гражданства, прежде всего действующим иностранным паспортом или равноценным удостоверением личности. Возможны, конечно, случаи, когда иностранный гражданин рассматривается как таковой, хотя у него и нет доказательств (например, если у него похищены документы). Подобные ситуации, однако, очень редки.

Если срок действия документа, подтверждающего иностранное гражданство, истекает и у владельца нет возможности его продлить, такое лицо может быть признано на территории государства пребывания лицом без гражданства (обычно при условии получения им разрешения на постоянное проживание в данном государстве).

Иностранец вправе рассчитывать на дипломатическую защиту со стороны государства своего гражданства, и факт его законного нахождения на территории другого государства объективно облегчает получение им такой защиты. Если иностранец находится на территории другого государства незаконно, то последнее имеет право сомневаться в действительности наличия у него иностранного гражданства, не говоря уж о праве выдворить его за пределы своей территории, привлечь к ответственности за незаконный въезд и т. п.

Понятие режима иностранцев и его виды. Режим иностранцев (правовое положение иностранцев) обычно определяют как совокупность прав и обязанностей иностранцев на территории данного государства.

По традиции считают, что существуют три вида режима иностранцев: национальный режим, режим наибольшего благоприятствования и специальный режим.

Национальный режим означает уравнивание иностранцев в той или иной области с собственными гражданами государства пребывания.

Режим наибольшего благоприятствования означает предоставление иностранцам в какой-либо области таких прав и (или) установление для них в какой-либо области таких обязанностей, какие предусмотрены для граждан любого третьего государства, находящихся на территории данного государства в наиболее выгодном в правовом отношении положении. Клаузула о наибольшем благоприятствовании встречается обычно в торговых договорах. Режим наибольшего благоприятствования чаще всего устанавливается на основе взаимности. В действительности он носит отсылочный характер и в конечном счете выражается в установлении либо специального, либо национального режима.

Специальный режим означает предоставление иностранцам в какой-либо области определенных прав и (или) установление для них определенных обязанностей, отличающихся от тех, которые предусмотрены в данной области для собственных граждан соответствующего государства. Как правило, это делается путем перечисления соответствующих прав и обязанностей. Например, в отечественной практике в некоторых договорах с сопредельными государствами предусмотрен упрощенный порядок перехода государственной границы жителями пограничных районов для посещения родственников. Специальный режим может носить и негативный характер, то есть представлять собой совокупность правовых ограничений, распространяющихся только на иностранцев (например, запрещение включать иностранцев в состав экипажа воздушного судна).

Ни в одном государстве не существует какой-либо один вид режима иностранцев. Всегда различные еговиды встречаются в сочетании: в одной области — национальный режим, в другой области — специальный.

Общая характеристика взаимоотношений иностранцев с государством своего гражданства и государством пребывания. Сложность положения иностранца с точки зрения международного права заключается в том, что он находится как бы в двойном подчинении. Он подчинен двум началам: территориальному, то есть правопорядку государства пребывания, и одновременно личному, то есть законам государства своего гражданства. Определенные сложности могут возникнуть, если законы государства пребывания и законы государства гражданства в чем-то противоречат друг другу. В этом случае имеет место конкуренция указанных начал (конкурирующая юрисдикция).

Иностранец может пользоваться правами или выполнять обязанности, вытекающие из его гражданства (т. е. предусмотренные законодательством государства его гражданства), лишь в той мере, в какой это допускается государством пребывания, не противоречит его суверенитету и безопасности. С другой стороны, государство пребывания, устанавливая режим иностранцев, не должно нарушать общепризнанных принципов международного права и договоров, в которых оно участвует.

В доктрине и практике встречается понятие «минимальный международный стандарт обращения с иностранцами». Он рассматривается как некий правовой уровень, которому как минимум должно соответствовать законодательство любого государства, устанавливающее права иностранцев. Он довольно нечеткий и определяется совпадающей договорной практикой и международными обычаями.

После второй мировой войны отмечается тенденция связывать минимальный международный стандарт с правами человека; он сводится к требованию при установлении режима иностранцев не ущемлять права человека.

Наиболее важные аспекты влияния международного права на режим иностранцев проявляются в тех случаях, когда это касается: а) политических прав иностранцев; б) военной службы иностранцев; в) регулирования въезда и выезда иностранцев; г) установления пределов уголовной юрисдикции государства в отношении иностранцев; д) дипломатической защиты, оказываемой иностранцам государством их гражданства.

Иногда возникает вопрос, в каких пределах иностранец пользуется политическими правами в стране пребывания. Прежде всего речь идет об избирательных правах: обычно они иностранцам не предоставляются. Но и предоставление им избирательных прав не противоречило бы международному праву, так как реализация этих прав целиком зависела бы от иностранцев. Никто не может их принудить фактически пользоваться такими правами. Практика это подтверждает. Истории известны случаи, когда иностранцам предоставлялись избирательные права.

Что же касается других политических прав, то их предоставление иностранцам определяется суверенитетом и безопасностью государства.

Иностранцы не несут воинской обязанности, поскольку это явилось бы нарушением международного права. При этом исходят из того, что иностранец может оказаться в таком положении, когда он вынужден будет вопреки своей воле поднять оружие против своего отечества. Однако в законодательстве некоторых государств время от времени наблюдается отход от этого правила.

Встречаются случаи, когда привлечение некоторых категорий иностранцев к обязательной военной службе не вызывает возражений у заинтересованных государств, но такая практика основана либо на обычаях, либо на договорах.

Добровольная служба в иностранных вооруженных силах не противоречит международному праву. Правда, лица, которые добровольно служили в иностранной армии, могут быть привлечены за это к ответственности в государстве своего гражданства. Но этот вопрос находится вне сферы международного права. Добровольцы, если только они не получили разрешения на службу в иностранной армии от государства своего гражданства, действуют в этом отношении на свой страх и риск. Государства как носители суверенитета в принципе самостоятельно регулируют вопросы въезда и выезда, принимая для этого необходимые меры внутригосударственного характера.

Порядок въезда в государство и выезда из него. В современных условиях практически во всех государствах существует разрешительный порядок въезда и выезда как собственных граждан, так и иностранцев. Иногда он существенно упрощен на основе международных договоров, но это не свидетельствует о том, что такой порядок в принципе отменен. В разных странах установлена различная процедура получения разрешений на въезд и выезд.

Разрешительный порядок въезда и выезда предполагает, что в выезде из страны или въезде в нее как иностранцу, так и собственному гражданину государство может и отказать. Казалось бы, что принципиальной разницы между собственными гражданами государства и иностранцами здесь нет. Однако она может проявляться в деталях, устанавливаемых внутренним законодательством государства, в отношении порядка подачи просьб о въезде или выезде, формы документов, оснований для отказа и т. п. В международно-правовой сфере существует серьезное различие между въездом и выездом собственных граждан и иностранцев, которое не всегда находит отражение во внутригосударственном праве, но в области внешних сношений государств определяется общепризнанными принципами международного права.

Заключается это различие в следующем. Рассматривая в установленном порядке просьбу о выезде за границу собственных граждан, государство в лице компетентных органов в принципе может неоднократно отказывать им в выезде. Это внутреннее дело государства, поскольку речь идет о его взаимоотношениях с собственными гражданами. Отказ в выезде должен быть действителен в течение определенного, устанавливаемого государством срока (например, шести месяцев). Постоянный отказ в выезде за границу недопустим. Законодательное закрепление в общей форме такого правила можно было бы рассматривать как нарушение прав человека (в частности, права покидать свою страну). Но поскольку речь идет о выезде конкретных лиц и к тому же каждый отказ, который они могут получить, действителен в течение относительно небольшого промежутка времени, то государство вправе решать, как ему поступать в подобных случаях, совершенно самостоятельно.

Положение меняется, если с просьбой о выезде обращается иностранец, проживающий на территории данного государства. Систематически отказывать ему в выезде государство пребывания не может, так как почти наверняка дипломатическое представительство страны, гражданство которой иностранец имеет, потребует предоставить ему возможность выехать либо по крайней мере дать аргументированное объяснение причин отказа. Задержка иностранца может быть оправдана лишь в том случае, если он находится под судом или следствием либо является гражданином государства, с которым государство пребывания находится в состоянии войны, либо по некоторым иным причинам. Таким образом, обязательство не препятствовать выезду иностранцев, за исключением упомянутых особых обстоятельств, существует у государства не в отношении самих иностранцев, а в отношении государства их гражданства.

Рассматривая просьбу иностранца о въезде на свою территорию, государство вправе неоднократно ему отказывать в этом, так как оно не обязано допускать на свою территорию лиц, не имеющих его гражданства. Никакое другое государство не имеет права настаивать на таком допуске, поскольку это было бы вмешательством во внутренние дела государства, отказывающего иностранцу в разрешении на въезд.

4.1. Правовой статус и основные правовые режимы, предоставляемые иностранцам

Одной из основных задач современного международного частного права является регулирование общественных отношений с участием физических лиц, имеющих различное гражданство или проживающих на территории разных стран.

Определение правового положения физических лиц, установление круга и содержания их прав и обязанностей на территории конкретного государства относятся к его исключительной компетенции и регламентируются прежде всего нормами национального законодательства соответствующей страны, что обусловлено действием принципа государственного суверенитета. Применительно к международному частному праву особый интерес в этом смысле вызывают нормативные положения, касающиеся прав, обязанностей и ответственности иностранцев, так как именно отношения с их участием составляют значительную часть предмета правового регулирования МЧП.

Правовой статус иностранцев в любой стране своеобразен. Он складывается как бы из двух частей: правового статуса гражданина своего государства (или статуса лица без гражданства в стране своего обычного проживания) и собственно статуса иностранца. Иностранный гражданин, находясь за пределами своего государства, сохраняет с ним правовую связь, подчиняется его законам, пользуется его покровительством и защитой. В то же время иностранец (как иностранный гражданин, так и лицо без гражданства) подпадает под действие суверенной власти государства, на территории которого он пребывает, и следовательно, он должен соблюдать законы и административные правила страны пребывания. Таким образом, иностранец одновременно подчиняется и отечественному правопорядку, и правопорядку государства, в котором находится.

Правовое положение иностранцев довольно часто является предметом регулирования не только национального законодательства, но и международных договоров. Как правило, это двусторонние соглашения, содержащие нормы, определяющие правовой статус индивидов на основе взаимности. К числу таких нормативных актов относятся, в частности, договоры о правовой помощи, консульские конвенции, торговые договоры, договоры о взаимном признании и охране прав индивидов в определенных областях и т. д. В них договаривающиеся стороны либо гарантируют своим гражданам общие для обоих государств права, либо устанавливают для них одинаковые правовые режимы. Среди последних наибольшее распространение на практике получили режим наибольшего благоприятствования и национальный режим.

Режим наибольшего благоприятствования представляет собой один из основных принципов торговых договоров, заключаемых между государствами. В соответствии с ним иностранным юридическим и физическим лицам предоставляется в определенных областях такой же правовой режим, который уже предоставлен или может быть предоставлен в будущем юридическим и физическим лицам любого третьего государства. В силу данного принципа иностранцы могут пользоваться в странах – участницах соответствующего договора максимумом тех прав, которыми обладают здесь лица другого государства. Таким образом, при помощи режима наибольшего благоприятствования создаются равные условия для всех иностранцев, пребывающих на территории какого-либо государства.

Примером практического воплощения принципа наибольшего благоприятствования в тексте международного договора могут служить, в частности, положения ч. 1 ст. 2 Соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Словении о торговле и экономическом сотрудничестве от 19 февраля 1993 г., которой устанавливается, что «Договаривающиеся Стороны предоставляют друг другу режим наибольшего благоприятствования во всем, что касается импорта, экспорта и транзита товаров, происходящих из территории этих стран, и других видов экономических связей между обеими странами».

Принцип наибольшего благоприятствования следует отличать от принципа недискриминации. Принцип недискриминации обычно не находит отражения в межгосударственных соглашениях, так как необходимость его соблюдения непосредственно вытекает из основополагающих принципов международного права.

В двусторонних международных договорах довольно часто делаются оговорки о том, что режим наибольшего благоприятствования не распространяется на определенные привилегии и преимущества, например те, которые договаривающиеся стороны предоставили или могут предоставить в будущем определенным субъектам из соседних стран с целью облегчения приграничной торговли, приграничного общения населения и т. д. На соответствующие категории физических и юридических лиц таких стран будет распространяться в данном случае уже не режим наибольшего благоприятствования, а специальный режим. Он предполагает наличие некоторых преференциальных прав одних иностранных граждан по сравнению с другими иностранными гражданами, но не по отношению к собственным гражданам.

В силу национального режима иностранцам на территории определенного государства предоставляется такой же объем прав, которым пользуются отечественные граждане и юридические лица. Этот режим, как правило, применяется в отношении хозяйственной деятельности иностранных лиц, товаров иностранного производства, в области международного гражданского процесса, защиты авторских прав, прав на изобретения, товарные знаки и т. д.

В качестве примера здесь можно привести, например, п. 1 ст. 1 Договора между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о правовой помощи по гражданским и уголовным делам от 19 июня 1992 г., который устанавливает, что «граждане одной Договаривающейся Стороны (ДС) пользуются на территории другой ДС в отношении своих личных и имущественных прав такой же правовой защитой, как и граждане другой ДС. Они имеют право обращаться в суды и другие учреждения, к компетенции которых относятся гражданские и уголовные дела и могут возбуждать ходатайства и осуществлять другие процессуальные действия на тех же условиях, что и граждане другой ДС».

Принцип национального режима имеет решающее значение при определении правового статуса иностранцев в национальном законодательстве многих стран мира, включая Российскую Федерацию. В нашей стране ключевую роль в этом смысле играют положения п. 3 ст. 62 Конституции РФ, который определяет, что «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

Аналогичная норма содержится в ст. 3 Закона о правовом положении иностранных граждан в СССР от 24 июня 1981 г., который продолжает действовать в настоящее время на территории Российской Федерации, а также в ряде отраслевых нормативных актов.

Иностранцы, в силу предоставляемого им национального режима, вправе заниматься на территории Российской Федерации предпринимательской, благотворительной и иной деятельностью; самостоятельно или совместно с другими субъектами создавать в установленном порядке юридические лица; иметь имущество на праве собственности; наследовать и завещать имущество; совершать не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах, иметь иные имущественные и личные неимущественные права. Следует, однако, иметь в виду, что предоставление национального режима иностранцам означает не только уравнивание их в гражданских правах с россиянами, но и возложение на эти лица обязанностей, вытекающих из гражданского законодательства РФ (например, обязанности по возмещению в соответствующих случаях морального и имущественного вреда).

Вместе с тем Закон о правовом положении иностранных граждан 1981 г. предусматривает разделение всех иностранцев на две категории: постоянно проживающих и временно пребывающих на территории нашей страны, предоставляя первым больший объем прав по сравнению со вторыми. Отнесение лица к той или иной категории зависит не от срока его пребывания на территории РФ, а от критерия степени устойчивости правовой связи иностранца с нашим государством, цели и характера нахождения его на территории России. Закон исходит из того, что факт постоянного проживания какого-либо лица в стране существенным образом определяет его правовое положение. Поэтому в таких вопросах, как трудовая деятельность, обеспечение жилищем, предоставление медицинской помощи, образование, иностранные граждане, постоянно проживающие в РФ, полностью приравниваются в правах к гражданам России.

Несмотря на то, что в нашей стране правовое положение иностранцев в целом приравнивается к правовому положению российских граждан, статус первых и вторых не может совпадать полностью. Необходимо помнить, что, пребывая на территории России, иностранные граждане продолжают сохранять правовую связь со своим собственным государством. Поэтому на них не возлагаются некоторые обязанности российских граждан (например, служба в вооруженных силах). С другой стороны, иностранные граждане не пользуются теми правами и свободами, которыми в силу их содержательных характеристик могут обладать только россияне (право избирать и быть избранными в органы государственной власти и управления, право на участие в управлении государственными делами, входить в состав экипажей воздушных и морских судов, занимать должности судьи, прокурора, следователя, нотариуса, военнослужащего, заниматься морскими промыслами во внутренних морских водах и экономической зоне РФ и др.). Наконец, следует отметить, что в ряде нормативных актов России предусматривается возможность ограничения действия прав иностранцев в порядке реторсии в случае нарушения соответствующим иностранным государством принципов взаимности и недискриминации.

Реализация некоторых прав иностранцев на территории Российской Федерации возможна только в случае получения специального разрешения от компетентных государственных органов нашей страны. Речь в данном случае идет, например, о деятельности по разведке и использованию недр континентального шельфа и ресурсов экономической зоны России, порядок осуществления которой, в частности, регламентируется федеральными законами «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30 ноября 1995 г., «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г и «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» от 17 декабря 1998 г.

Указанные принципиальные положения, касающиеся определения правового статуса иностранных граждан на территории Российской Федерации, носят во многом универсальный характер и широко используются в законодательстве других государств или в заключаемых ими международных договорах

Для подтверждения справедливости этого утверждения можно обратиться, например, к ст. 1 Кодекса Бустаманте, устанавливающей, что «иностранцы, принадлежащие к гражданству одного из Договаривающихся государств, на территории остальных пользуются теми же гражданскими правами, которые предоставлены местным гражданам. Каждое Договаривающееся государство может по мотивам публичного порядка отказать гражданам других Договаривающихся государств в отношении некоторых гражданских прав или подчинить их осуществление особым условиям. В таком случае эти государства также могут отказать в осуществлении тех же прав гражданам первого государства или подчинить такое осуществление особым условиям».

Следующая глава